A importância do FPM para os impostos municipais e serviços urbanos no Brasil : uma análise empírica

Abstract

A significativa fragmentação municipal do espaço político-administrativo do Brasil, um país de grande extensão territorial, heterogêneo e de renda média, impõe a necessidade de transferências intergovernamentais para seus municípios, com destaque para o Fundo de Participação dos Municípios (FPM) - uma transferência federal, incondicional, sem contrapartida e de uso discri- cionário. Ainda que necessárias, tais transferências podem afetar os incentivos arrecadatórios locais e contribuir para uma trajetória de dependência orçamentária. A partir de uma estratégia que combina regressão descontínua fuzzy (RDD fuzzy), dados de painel e efeitos fixos, primeiro é investigado o impacto do FPM sobre arrecadações dos diferentes impostos locais, informação ainda ignorada e útil para política pública. Em seguida, dada a relevância das transferências do FPM nas receitas totais e despesas públicas dos municípios e as evidências na literatura de seus efeitos sobre emprego e renda, verificamos o impacto do FPM sobre a urbanização das cidades, ou seja, a quantidade de domicílios urbanos e a área urbana. Também verificamos o efeito das transferências sobre variáveis de infraestrutura urbana, as quais, constitucionalmente, competem aos municípios organizar e prestar. Os resultados obtidos indicaram que embora tragam ganhos importantes para as receitas municipais e sejam bastante relevantes para financiar as despesas públicas locais, o FPM não causa nenhuma alteração nas arrecadações via ISS, IPTU e ITBI dos municípios (nem na arrecadação total). Ou seja, não há mudança na estrutura de tributos, nem pode ser atribuída ao FPM a baixa arrecadação via tributos locais dos pequenos municí- pios brasileiros. Os resultados são consistentes com um possível subfinanciamento municipal (frente à necessidade dos gastos) e com o tamanho reduzido dos municípios (que desestimula a arrecadação local e diminui sua base). As evidências encontradas mostraram que os recursos do FPM são aplicados em importantes áreas, como administração pública, saúde, educação e urbanismo, com um impacto relevante nesta última. Além disso, as estimativas indicaram que o Fundo tem um efeito positivo sobre a quantidade de domicílios urbanos permanentes e a extensão da área urbana. Entretanto, em relação à oferta de infraestrutura urbana, somente foram encontrados efeitos do FPM sobre o abastecimento de água e a pavimentação das áreas urbanas dos municípios, ambos no período seguinte à aplicação dos recursos. Não foram encontrados efeitos relacionados ao saneamento básico, à coleta de lixo e ao transporte público coletivo municipal de domicílios em áreas urbanizadas. Esses resultados podem sinalizar a existência de pulverização dos recursos do FPM em diversas áreas, a ausência de escala na oferta de serviços públicos locais, má gestão dos recursos ou até mesmo corrupção local.