O impacto da alternância de coalizões na produção do enfraquecimento institucional: análise neoinstitucional da escolha do Procurador-Geral da República no Brasil

Abstract

Este trabalho investiga o impacto das mudanças de coalizões políticas na escolha do Procurador-Geral da República (PGR) no Brasil, utilizando o neoinstitucionalismo como referencial teórico. Essa abordagem permite analisar as regras do jogo formais e informais que orientam a dinâmica política e estatal, possibilitando a compreensão do funcionamento das instituições e do comportamento dos atores envolvidos. A pesquisa consiste em avaliar como a alternância de coalizões políticas impactou no uso da lista tríplice como mecanismo informal de indicação do PGR e quais os reflexos que o afastamento da regra pode ocasionar na independência e autonomia funcional do órgão. A metodologia adotada baseia-se em uma análise histórica e comparativa, utilizando métricas de mudanças institucionais para examinar a evolução do processo de nomeação do PGR desde a Constituição Federal de 1988. A pesquisa estrutura-se em três eixos principais: primeiro, a apresentação do arcabouço teórico do neoinstitucionalismo e de seus conceitos fundamentais, como instituições formais e informais, regras do jogo e estabilidade institucional; em seguida, a reconstrução histórica das nomeações ao cargo de PGR, com ênfase no surgimento e consolidação da lista tríplice como prática institucional; e, por fim, uma análise empírica das transformações políticas recentes e seus efeitos sobre a estabilidade da Procuradoria-Geral da República. Os resultados da pesquisa indicam que a fragilidade da lista tríplice como instituição informal decorre não apenas da alternância de coalizões políticas, mas também do desenho institucional previsto na constituição, que concede ampla margem de discricionariedade ao Presidente da República para a escolha do cargo. Constatou-se que a instabilidade da lista tríplice se intensificou após um conjunto de nomeações que romperam com o padrão anteriormente consolidado, sinalizando para os atores políticos a possibilidade de novas alterações sem maiores sanções políticas ou eleitorais. Esse cenário gera um ciclo vicioso de instabilidade, no qual a incerteza sobre a permanência das regras reduz os incentivos para a sua manutenção, tornando a nomeação do PGR cada vez mais suscetível a interesses políticos, diante do baixo custo político-eleitoral da medida. Verificou-se que a lista tríplice atingiu o patamar de insignificância institucional, o que ocorreu pelas mudanças de coalizões e pelo desenho constitucional do procedimento de nomeação do PGR. A pesquisa conclui que a ausência da previsão normativa para a escolha do PGR a partir de uma lista tecnicamente produzida compromete a autonomia e a independência funcional do Ministério Público Federal, colocando em risco sua capacidade de atuar como órgão fiscalizador e como elemento essencial do sistema de freios e contrapesos. Diante disso, defende-se a necessidade de constitucionalização de uma lista qualificada de nomes elaboradas pelo órgão, a exemplo do que já ocorre na escolha dos Ministros do Tribunal de Contas da União, em razão do seu potencial de contribuir para a legitimidade da indicação, limitar a interferência política e fortalecer os princípios constitucionais previstos para a atuação do Ministério Público.