Descentralização, responsabilização e (des)controle : determinantes e impactos da corrupção e má gestão dos recursos federais nos municípios brasileiros

Abstract

O objetivo desta pesquisa é contribuir para a compreensão da relação entre o desempenho das políticas públicas e a responsabilização dos agentes políticos. Nesse sentido, são analisadas as perdas de agência (irregularidades/corrupção e impropriedades/má gestão) detectadas nas políticas sociais de saúde, educação e assistência social, fortemente descentralizadas da União para os municípios após 1988. A responsabilização vertical dos governos municipais (1997-2004) é tratada em duas dimensões, a arena eleitoral e a ação dos órgãos federais de controle. Foram aplicadas duas estratégias de coleta de dados: a) a consulta à legislação relevante e relatórios institucionais das três áreas e dos órgãos federais de controle, que permitiram avaliações de desenho institucional; e b) a agregação de dados de registros administrativos e pesquisas de diversos órgãos federais (Datasus/Saúde, Inep/Educação, STN/Fazenda, TSE, TCU, CGU, IBGE e IPEA), tendo os municípios brasileiros como unidade analítica. Os dados possibilitaram a construção de modelos explicativos dos incentivos da arena eleitoral para o comportamento dos prefeitos em relação à provisão de bens públicos, dos determinantes das perdas existentes no processo de delegação entre a União e os municípios, das causas de sanções determinadas pelo TCU e dos efeitos das perdas de agência para o desempenho das políticas. A análise dos desenhos institucionais evidenciou os problemas na interação das agências federais de controle, que comprometem a efetividade do sistema, bem como o impacto do desenho das políticas para a intensidade e determinantes das perdas e o risco de descoberta e sanção dos comportamentos indesejáveis. Os resultados dos modelos econométricos mostraram que: a) a eleição dos prefeitos sofre uma influência maior do contexto da disputa política local que do desempenho da gestão das políticas sociais; b) a taxa de investimentos (realização de obras etc) tem maior impacto eleitoral que a melhoria dos serviços públicos de saúde e educação; c) os determinantes das perdas de delegação variam conforme a área, sendo mais importantes os de natureza institucional na saúde e os eleitorais para a educação; d) os municípios sancionados pelo TCU tendem a ser aqueles cujos prefeitos não foram reeleitos e executaram recursos federais destinados a investimentos; e e) as perdas de agência (descumprimento das regras específicas das políticas e gerais de execução de recursos federais) apresentam um impacto socialmente negativo na evolução dos indicadores sociais