Os determinantes institucionais da carga tributária : a experiência latino-americana 1990-2008

Abstract

Malgrado variações observadas entre os países latinoamericanos, a carga tributária na região elevou-se substancialmente ao longo dos anos noventa e continuou a crescer até o fim do ano fiscal de 2008. Que fatores explicam essa significativa melhora na arrecadação num período histórico marcado pelo retorno da democracia e, nos últimos anos, pela ascensão de governos de esquerda na América Latina? Constituindo-se a desigualdade social numa temática central dos partidos de esquerda, a sua chegada ao poder importaria igualmente maiores gastos. No entanto, não só o crescimento da arrecadação superou a melhor das estimativas como o seu padrão foi inesperado: os tributos indiretos cresceram duas vezes mais que os demais. Como poderiam os governos de esquerda estar aperfeiçoando um modelo de extração de recursos concentrador de renda e gerador de maior desigualdade social? Fatores de conjuntura, tais como o boom recente nos preços de commodities têm sido também apontados como determinantes da elevação da carga. No entanto, a forte variação entre o desempenho dos países permanece sem explicação. As bases econômicas passíveis de tributação ademais de não ter apresentado um crescimento vigoroso, não sofreu modificações na sua estrutura. O estudo toma por base a literatura recente associada ao neoinstitucionalismo na ciência política e na economia e discute a importância de fatores políticos e das instituições - governance em sentido amplo, no funcionamento do sistema tributário e na política tributária em particular. A associação entre crescimento do gasto e consolidação da democracia prevista pelo teorema do eleitor mediano é discutida como explicação global das transformações ocorridas mas suas limitações para explicar a variação intra-regional é destacada. A lógica por trás da explicação desenvolvida na tese é a de que as estruturas institucionais determinam as regras do jogo político e das políticas públicas de diferentes maneiras. As instituições constituem-se em uma estrutura de incentivos para os atores envolvidos na política de tributação. Várias hipóteses foram levantadas para estimar o papel de fatores de governance, de tax morale e políticos de maneira geral na variação observada da carga tributária. Estas hipóteses foram testadas em um modelo de regressão cross section e série temporal para o período 1996-2008. Os resultados indicam que a participação política, a liberdade de expressão e de associação (voice and accountability), a estabilidade política (political stability), a qualidade dos serviços públicos, a qualidade e a independência da burocracia (government effectiveness) são fatores explicativos da elevação da carga tributária recente de grande parte das nações latino-americanas