Mensurando o equilíbrio de poder orçamentário das relações Executivo-Legislativo brasileiras

Abstract

Quais regras institucionais descrevem a expansão do poder orçamentário do Legislativo brasi leiro? O Brasil passou por uma série de transformações no aspecto orçamentário das relações entre Executivo e Legislativo, algumas mais conhecidas, como o orçamento impositivo, e ou tras que fogem aos olhos da literatura recente, como a reconfiguração dos comitês internos da Comissão Mista Orçamentária. A literatura que aborda o assunto é dual. De um lado, a Economia Política sistematiza as instituições para fazer comparações entre países, deixando de lado as particularidades que tornam o caso brasileiro único. De outro lado, a Ciência Política examina a reconfiguração da dinâmica de poder sem uma abordagem sistemática e longitudi nal. Proponho, assim, uma análise sistemática das regras institucionais que transformaram a política orçamentária brasileira por meio de seis critérios: poder de emenda, poder de revisão, transparência, capacidade do comitê orçamentário, flexibilidade do Poder Executivo na execução e poder de auditoria. Tais categorias, por sua vez, agrupam dez questões capazes de descrever o sentido das mudanças desse recorte das instituições políticas brasileiras, incluindo, por exemplo, as Emendas-Pix e os orçamentos secretos determinados pela descaracterização da autoria das emendas. Em termos de metodologia, analisei as questões dos três principais índices da literatura e selecionei as questões pertinentes ao recorte proposto; após, descrevi o caso brasileiro para a regra em comento por meio da análise qualitativa de documentos oficiais, situando-os no tempo e na respectiva regra institucional formal. Atribuindo pontuações aos achados qualitativos, criei umnovo índice de poder orçamentário do Legislativo brasileiro. Para construir o índice, assumi a substitutividade completa entre as regras separadas em duas dimensões: o poder do Legislativo em relação ao Executivo e a capacidade organizacional do Legislativo. Esses índices, por sua vez, são multiplicados para gerar o índice final, assumindo a substitutividade nula entre as duas dimensões. Isso é, assume-se que não há poder sem organização interna e vice-versa. Mediante o índice, demonstro que o Legislativo iniciou a nova ordem constitucional com relativo poder, perdeu-o a partir dos anos 90, retomou-o desde meados de 2014 e está hoje no melhor patamar da nova democracia. Trago evidências de que o índice possui grande robustez interna e o comparo com reproduções dos índices da literatura internacional. Finalmente, mostro as altas correlações entre o índice e duas métricas do poder orçamentário de fato do Legislativo: a taxa de execução de emendas individuais (2014-2023) e o montante de emendas individuais executado como percentual da receita corrente líquida (2004-2023). Utilizando uma regressão linear, demonstro que o índice, representando o conjunto das instituições examinadas, guarda mais relação com a execução de emendas individuais que a inflação, a pandemia e o orçamento impositivo por si sós. Concluo que a evolução do poder orçamentário do Legislativo brasileiro pode ser explicada pelo conjunto das dez regras institucionais examinadas.